Bez dobrej informacji nie ma dobrego zarządzania.

Podstawa zarządzania to informacja dotycząca tego, czym się dysponuje. W przypadku organizmów miejskich występuje ogromna różnorodność obiektów: od obsługi mieszkańców po obieg dokumentów, od nieruchomości po komunikację zbiorową, od dostawy mediów po ochronę środowiska. Poszczególne elementy powiązane są między sobą, czasem w zupełnie specyficzny sposób, tak, że zmiany w jednej dziedzinie mogą spowodować zupełnie nieoczekiwane efekty na innym obszarze.

Zdecydowana większość miast dysponuje bogatymi bazami danych dotyczącymi poszczególnych obiektów, z reguły nie uwzględniającymi jednak wzajemnych powiązań pomiędzy obiektami różnego typu. Typowym rezultatem takiego podejścia może być sytuacja powstająca zazwyczaj po pęknięciu rury wodociągowej – wiadomo, które zasuwy trzeba zakręcić, aby wstrzymać wypływ wody lecz nie wiadomo ile ludzi zostanie jej pozbawionych i którędy najlepiej zorganizować objazd.
Dzisiaj nie stoimy zatem przed problemem braku informacji. To, czego nam najbardziej potrzeba to czytelny i przejrzysty sposób prezentowania informacji, taki, który pozwoli na jednoczesne umieszczenie danych dotyczących obiektów różnych typów. Tylko wtedy będziemy w stanie dostrzegać wpływ zmian w obiektach jednego typu (np. rozmieszczenie posterunków policji) na obiekty innego typu (np. miejsca rozbojów i kradzieży samochodów) i poprawnie ocenić skuteczność wprowadzonych zmian. Wymogów tych nie spełniają ani najbardziej nawet wyrafinowane wykazy i zestawienia, ani też wykresy i diagramy. To, co jest najbliższe ideału to prezentacja różnorodnych obiektów i informacji o nich na mapach, zwłaszcza dlatego, że około 80% wszystkich informacji posiada odniesienie przestrzenne.
Początkowo obiekty nanoszono ręcznie na uprzednio kupione mapy (np. chorągiewki wpięte w miejscowościach będących siedzibami oddziałów firmy), później bardziej zaawansowani użytkownicy komputerów żmudnie przygotowywali takie mapy, a wyniki udostępniali przy pomocy wydruków, dziś nadszedł czas na swobodny i łatwy w obsłudze (za pośrednictwem przeglądarki internetowej) dostęp do tak przy-gotowanych informacji przez każdego z potrzebujących jej urzędników. Tak oto GIS (System Informacji Geograficznej) dla miasta przestał być kosztowną fanaberią, a stał się narzędziem szeroko wykorzystywanym w codziennej pracy urzędnika. Przyjrzyjmy się więc, jak do tego doszło w Kędzierzynie-Koźlu, liczącym blisko 70 tys. mieszkańców mieście o powierzchni 123 km2, położonym nad Odrą na Opolszczyźnie.

Kędzierzyn-Koźle - pierwsze doświadczenia z GIS

Pierwsze doświadczenia z wdrażaniem GIS w Urzędzie Miasta Kędzierzyn-Koźle miały miejsce w 1994 roku. Wtedy to rozpoczęto opracowanie Projektu Generalnego SIT (System Informacji o Terenie; obecnie pojęcia GIS i SIT stosuje się wymiennie), podpisano porozumienie o współpracy przy budowie SIT z Urzędem Wojewódzkim (wówczas właściwym do spraw geodezji i kartografii), opracowano własnymi siłami mapę numeryczną niewielkiego fragmentu miasta i przygotowano dokumentację przetargową na wdrożenie SIT (dostawę oprogramowania, wypełnienie baz danych i wdrożenie systemu). Dwustopniowy przetarg na SIT w pełnym zakresie tematycznym objętym mapą zasadniczą wraz z uzbrojeniem podziemnym terenu dla centrów Koźla i Kędzierzyna ogłoszono w 1996 roku.

Przyczyny podjęcia decyzji o wdrożeniu GIS

Trudno w tej chwili przesądzać o bez-pośrednich przyczynach podjęcia decyzji o wdrożeniu GIS w Urzędzie Miejskim w Kędzierzynie-Koźlu. Można jedynie przypuszczać, że podstawą była potrzeba szybkiego dostępu do możliwie pełnej informacji o infrastrukturze technicznej miasta oraz świadomość możliwych zmian jakościowych w zarządzaniu miastem przy wykorzystaniu GIS.
Ważną rolę pełniły również dostępne przykłady tj. wdrożenie mapy cyfrowej w Zakładach Azotowych Kędzierzyn oraz udane doświadczenia oraz pilotaż realizowany własnymi siłami Urzędu Miasta.
Niebagatelną rolę pełniła też umowa o współpracy z Urzędem Wojewódzkim, na mocy której Urząd Miasta uzyskał praktycznie nieodpłatny dostęp do danych geodezyjnych.



Technologia

W postępowaniu przetargowym wybrano ofertę opartą o oprogramowanie firmy Autodesk. O wyborze oferty zadecydowały następujące czynniki:

1. Najlepszy współczynnik cena/wydajność.
2. Zgodność z aplikacjami stosowanymi przez służbę geodezyjną, a co za tym idzie możliwość wymiany danych (stosowała aplikację GeoInfo pracującą w środowisku AutoCAD - produktu firmy Autodesk).
3. Dostępność oferowanego oprogramowania w polskiej wersji językowej.
4. Atrakcyjne warunki wykonania mapy numerycznej i wprowadzenia danych do systemu (czynności te wykonywano z wykorzystaniem oprogramowania firmy Autodesk).

Przebieg wdrożenia
Postępowanie przetargowe zakończono w połowie 1997 roku i wtedy też rozpoczęto prace wdrożeniowe. Wykonywano je zgodnie z przyjętym uprzednio harmonogramem, kończąc je w 1999 roku. W sumie zainstalowano zaplanowane 7 licencji programu Autodesk World i jedną AutoCAD Map (dla administratora systemu). Pomimo odpowiednich szkoleń – po zakończeniu wdrożenia GIS był wykorzystywany w zarządzaniu miastem w stosunkowo niewielkim stopniu, głównie w zastosowaniach inżynierskich.
Reforma samorządowa 1999 roku, a szczególnie utworzenie powiatów i przeniesienie na ten szczebel samorządu zadań z dziedziny geodezji i kartografii spowodowały chwilowe zawieszenie działań związanych z dalszą budową GIS.



Wnioski z I fazy wdrożenia

Po zakończeniu wdrożenia dokonano jego oceny i przeanalizowano czynniki mające wpływ na osiągnięcie powodzenia. Oto one:

1. Kluczowe dla zakończonej sukcesem budowy GIS jest opracowanie jednolitego, pokrywającego obszar całego miasta układu odniesienia, który jest możliwy do permanentnej aktualizacji przez powiatową służbę geodezyjno-kartograficzną. W zdecydowanej większości przypadków będzie to numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków.
2. Tak wykonany układ odniesienia należy uzupełniać kolejnymi warstwami tematycznymi (np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego).
3. Koniecznie trzeba spisać i konsekwentnie realizować ogólną koncepcję budowy GIS, wybierając oprogramowanie możliwie otwarte, tak, aby móc zaspakajać potrzeby niezwłocznie po ich powstaniu nie marnując energii na wymyślanie potencjalnych wymagań użytkownika, które być może (a najczęściej nie) pojawią się w bliższej lub dalszej przyszłości.
4. Przy założeniu szerokiego wykorzystania GIS w zarządzaniu miastem kluczowa dla sukcesu staje się dostępność do informacji, prostota obsługi oprogramowania i łatwość administrowania systemem.

Realizacja tych wniosków w praktyce przyniosła przełom

Konsekwencja władz miasta doprowadziła do podpisania w połowie 2000 roku porozumienia o współpracy w dziedzinie wspólnej budowy SIT pomiędzy Prezydentem Miasta a Starostą Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego. Co ważniejsze – porozumienie to zostało kreatywnie wprowadzone w życie dzięki współpracy Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji Urzędu Miasta – Grzegorza Dysarza i Geodety Powiatowego – Erwina Peschki. Obie strony wzajemnie uzgodniły kluczowe zapisy Warunków Technicznych wykonywania numerycznych map ewidencji gruntów i budynków tak, aby w trakcie postępowania przetargowego, niezależnie od tego, która ze stron je finansuje, zaspokojone były potrzeby obu z nich. Pierwsze przetargi zorganizowano jeszcze w 2000 roku, zaś opracowanie cyfrowych map ewidencyjnych zakończono w pierwszym kwartale 2002 roku, także dzięki dofinansowaniu prac ze środków wojewódzkich i centralnych.
Istotne znaczenie dla rozwoju GIS miały jeszcze dwa czynniki. Pierwszy z nich to etat Administratora SIT i zatrudnienie na tym stanowisku kompetentnej osoby, drugi możliwość zastosowania nowego produktu Autodesk do dystrybucji informacji mapowych wykorzystującego najnowsze technologie internetowe - Autodesk MapGuide. Po tych zmianach powstała

Koncepcja rozwoju SIT – zatwierdzona przez Radę Miejską

Cele strategiczne
Koncepcja określała następujące priorytety:

1. Poprawa jakości zarządzania miastem wynikająca z powszechnego stosowania aspektów lokalizacji przestrzennej infrastruktury i zjawisk społecznych.
2. Usprawnienie obsługi obywatela dzięki wprowadzeniu technik internetowych (realizacja idei otwartego urzędu).
3. Wprowadzenie odniesień przestrzennych w komunikacji z mieszkańcami (Internet plus mapa komputerowa daje nowy kanał dwukierunkowego przekazywania informacji).
4. Stworzenie informatycznej bazy funkcjonowania Centrum Zarządzania Kryzysowego.
5. Integracja firm i instytucji zarządzających infrastrukturą wokół SIT.

Korzyści z dotychczasowego wdrożenia GIS

Podstawowa korzyść z wdrożenia sprawnie działającego systemu GIS to natychmiastowy dostęp do informacji, w oczywisty sposób przekładający się na jakość i szybkość obsługi obywateli oraz komfort życia w mieście.
Po pierwsze, informacje o nieruchomościach – niezbędne przy procesach kupna-sprzedaży, ofertach inwestycyjnych, ale również w bardziej prozaicznych przypadkach np. gdy trzeba wskazać, kto ma posprzątać czy odśnieżyć dany teren. Po drugie, dane związane z miejskimi mediami. Ważne zwłaszcza w przypadku awarii – pęknięta rura może spowodować problemy w mieście przez wiele godzin – korki, zdenerwowani kierowcy... Dokładna informacja pozwala na szybką ocenę sytuacji i organizację chociażby ruchu drogowego z wzięciem pod uwagę nowych warunków.
Po trzecie, dane związane z elementami zagospodarowania pasa drogowego, niezbędne chociażby w momencie, gdy trzeba wyciąć drzewo. W tym przypadku istotne jest na czyim stoi ono terenie – miejskim czy prywatnym.
W Kędzierzynie – Koźlu pracownicy Urzędu Miasta mają obecnie łatwy dostęp do informacji o nieruchomościach i infrastrukturze miejskiej dzięki łatwemu w obsłudze systemowi (w oparciu o Internet Explorer).
W systemie w pełni wykorzystano informacje zgromadzone w I fazie wdrożenia dla centrów Koźla i Kędzierzyna. Ponadto wprowadzono i udostępniono rastry mapy zasadniczej i ortofotomapy (odpowiednio przetworzonych zdjęć lotniczych). Jednocześnie uporządkowano informacje adresowe jako kolejny układ odniesienia dla informacji lokalizowanej przestrzennie, niezbędny przy zarządzaniu kryzysowym i prezentacji graficznej innych danych (demografia, działalność gospodarcza, podatki itd.).
Opracowano aplikację wspomagającą zarządzanie nieruchomościami gminy z wykorzystaniem map cyfrowych.
Wprowadzono również cyfrową mapę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej – finansowaną głównie przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację jako pierwszy etap Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT). Zweryfikowano warstwę kanalizacji deszczowej, którą zarządza Urząd Miasta.
Obecnie w trakcie realizacji jest ewidencja dróg gminnych – precyzyjna, aktualna numeryczna mapa zagospodarowania pasów drogowych będzie kolejną warstwą w systemie.

Co w najbliższej przyszłości?

Głównym celem na 2003 rok jest zgromadzenie i integracja danych niezbędnych do zarządzania kryzysowego wraz z utworzeniem odpowiedniej aplikacji. Istotna będzie także rozbudowa systemu zarządzania mieniem komunalnym o budynki i samodzielne lokale będące własnością gminy, a także wprowadzenie do systemu miejscowego planu zagospodarowania terenu (po jego zatwierdzeniu). Jednym z priorytetowych zadań będzie z pewnością uruchomienie miejskiego serwisu mapowego w Internecie (obecny działa wyłącznie w sieci intranetowej), zwłaszcza, że nie wymaga to żadnych zmian w danych i aplikacjach.

Recepta dla innych samorządów

1. Czas rozstać się z mitami narosłymi wokół wdrażania GIS: niezwykle kosztowne mapy numeryczne stanowiące układ odniesienia systemu, długotrwałe i drogie szkolenie, trudna obsługa systemu i długi czas od inwestycji do osiągnięcia pierwszych efektów. Podczas wdrożenia podobnego systemu wykorzystującego oprogramowanie Autodesk MapGuide w Urzędzie Miasta Opole po upływie 3 tygodni zakończono konwersję danych oraz przeszkolono jego użytkowników i administratorów. Wprowadzenie do systemu wcześniej wykonanej ortofotomapy dla całego miasta trwało poniżej 1 godziny!
2. Należy wypracować, spisać i doprowadzić do zatwierdzenia przez Radę Miejską ogólnej koncepcji wdrażania GIS, a następnie konsekwentnie ją realizować.
3. Bezwzględnie należy współpracować ze służbą geodezyjną. W jej dyspozycji jest wiele danych w postaci cyfrowej, wiele miast posiada już numeryczną mapę ewidencji gruntów i budynków. Podpisanie stosownego porozumienia ze starostą daje praktycznie nieodpłatny dostęp do danych. Oczywiście takie porozumienia są zbędne w powiatach grodzkich, to znaczy tam, gdzie prezydent miasta pełni jednocześnie funkcję starosty.
4. Należy pamiętać o tym, że wiele danych mapowych w postaci cyfrowej może znajdować się w dyspozycji gestorów sieci uzbrojenia terenu. Należy zaproponować im współpracę.
5. Trzeba zacząć od wprowadzenia do systemu jednorodnego układu odniesienia dla całego miasta (najczęściej numeryczna mapa ewidencji gruntów i budynków), a dopiero później uszczegóławiać go w obszarach zainteresowania potencjalnych inwestorów.
6. Kolejne zadanie to uporządkowanie informacji adresowej (utworzenie bazy do integracji danych demograficznych, podatkowych i związanych z zarządzaniem kryzysowym), zwłaszcza dlatego, że prowadzenie spraw związanych z nazewnictwem ulic i numeracją porządkową nieruchomości leży w kompetencjach gmin.
7. Istotne jest zastosowanie odpowiedniego oprogramowania – na pierwszym miejscu prosta obsługa i znany interfejs (Internet Explorer), bezpieczeństwo danych i łatwość zarządzania nimi. System GIS w Kędzierzynie-Koźlu powstał w oparciu o Autodesk MapGuide.

Mgr inż. Grzegorz Dysarz
Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle